朗读
申请人：徐某群。
被申请人：金华市婺城区某乡人民政府。
2023年8月11日，本机关收到申请人的行政复议申请材料。因复议材料欠缺，于2023年8月17日通知申请人补正。2023年8月24日，本机关收到补正材料。申请人请求撤销被申请人作出的婺×信访复字〔2023〕×号《信访事项处理意见书》。因本案情况复杂，本机关于2023年10月20日作出《延期审理通知书》，复议决定延期30日作出。本机关依法进行了审理，本案现已审理终结。
申请人称：申请人徐某群系浙江省金华市婺城区某乡某村的村民，申请人及其家人在该村拥有两处房屋，一处为申请人父亲徐某兔合法所有的房屋，面积为403平方米。另一处系申请人弟弟徐某军2013年竞标获取宅基地后建设。该房屋来源系：2004年，申请人弟弟徐某军达到分户建房标准，向村委会申请宅基地建房，但是村委会并不存在可提供的宅基地。2013年，按照当地当时的规定，需要通过“招标”的方式取得宅基地。因此，申请人弟弟徐某军花费宅基地地基4万，竞标款192000元取得了120平米的宅基地使用权。同时，徐某军花费1万元规划费取得了某乡某村联建房的图纸，并按照该图纸完成建房，房屋建筑面积587平方米。2022年5月，申请人及其家人位于某乡某村的房屋，因实施金华市婺城区某片区某乡工贸区块用地项目（某社区城中村改造）被纳入征收范围。但是，征拆方以竞标所获的宅基地建房未经审批属于违章建筑为由，未提供合理合法的安置补偿。同时，对申请人及其家人所属房屋部分面积仅按照1340元/平方米补偿标准进行补偿，该认定明显不合理且补偿结果明显过低，无法保障申请人原有生活水平不降低。2022年11月27日，某乡人民政府对申请人父亲徐某兔作出《责令限期改正通知书》，责令申请人自行拆除未经许可的建筑物。故申请人通过邮政EMS速递向金华市人民政府、婺城区人民政府某乡人民政府邮寄律师沟通函，以期政府能够调查并妥善解决申请人的现实问题。基于此，申请人本着友好协商的态度邮寄律师沟通函，该函非信访件，不应作为信访材料处理。2023 年7月12日，申请人收到金华市婺城区某乡人民政府于2023年7月10日作出的婺×信访复字〔2023〕×号《信访事项处理意见书》（以下简称“《意见书》”），该《意见书》称“根据调查公司的调查，未在各部门查询到该宅基地的相关审批材料，其本人也无法提供当时的审批材料，无法认定案涉建筑的合法性，该建房行为违反《土地管理法》相关规定”，申请人认为被申请人回复错误，侵犯其合法权益，理由如下：一、律师沟通函不属于信访范围，被申请人将申请人律师沟通函作为信访事项处理，系认定事实错误，适用法律错误。根据《依法分类处理信访诉求工作规则》第三条内容可知，各级机关、单位收到信访事项，应当按照《信访工作条例》第二十二条、第二十三条相关规定进行登记、转送、交办、告知，对信访人提出的申诉求决类信访事项，应当予以处理。然本案中，案涉律师沟通函并非申诉求决类信息，而是申请人在对于征收事项委托律师后，代理律师就征收有关事实和法律问题进行分析、评价，希望能够与被申请人达成良好沟通的一种意思表示，被申请人对此是否需要作出答复并不受法律约束，也并不影响申请人的后续维权行为，因此被申请人将申请人律师沟通函作为信访事项处理系认定事实错误，适用法律错误。二、申请人申请宅基地建造案涉房屋的行为，系基于对被申请人及村委会的合理信赖，存在历史原因，属于合法行为。申请人基于对金华市婺城区某乡政府和村委会的合理信赖，而花费巨额资金投入被申请人和村委会主导的旧村改造项目，申请宅基地建造房屋。并且部分参与者建造的房屋还取得了政府部门的规划许可证。其中，案涉旧村改造项目 （三期二批旧村改造建房项目）的参与人周某明和金华市婺城区某乡某社区居民委员会于2008年12月10日签署了《三期二批旧村改造建房项目协议书》，并且在按照规定建房后取得了金华市规划局核发地字第×号《建设用地规划许可证》。正如被申请人在案涉《意见书》中表明的“村委会依法具有受理宅基地申请的职权，乡（镇）人民政府依法具有审核的职权。”案涉旧村改造项目系由被申请人批准实施，申请人建设案涉房屋的相关收据也已由金华市婺城区某乡某社区居民委员会交由被申请人归档备案。被申请人对案涉旧村改造项目知情，且需要对其合法性负责。申请人正是基于对政府的合理信赖，才参与相关“招标”项目，缴纳各种费用，并按照某乡政府及村委会要求进行了建设，建设的相关建筑物得到了政府许可，申请人不存在违法建设的行为。三、征收实施过程中征收方存在“以拆违促拆迁”的滥用职权情形，有违政府单位依法行政原则。在案涉征收项目的实施过程中，被申请人在申请人房屋性质未经认定的情况下，向申请人及其家人直接作出《责令限期改正通知书》（金婺×责改通字〔2022〕第×号），告知其严格按照村内要求建设的、多年居住的房屋性质为违建，对申请人及其家人造成了极大的心理压力及创伤，后申请人不服该《责令限期改正通知书》向金华市婺城区人民法院提起行政诉讼要求撤销上述《责令限期改正通知书》（案号为（2023）浙0702行初×号），被申请人在申请人立案后又主动作出撤销行为，恰恰证明了征收实施过程中征收方存在“以拆违促拆迁”的滥用职权情形，由此情形征收实施方所作出的行政行为难以保证征收工作的公平、合理、合法性。四、申请人建造案涉房屋，即便存在手续不全的情况，亦是被申请人及村委会没有尽到管理义务，且房屋建设多年申请人对于政府也有了信赖利益，没有证件也并非不能补办的情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，在违法建筑进行建设期间，行政部门负有积极阻止违法建筑建成的义务。申请人建造房屋的事实持续了将近十年，政府从未干涉，也从未对此发出警告或查处。如今因为征收而将申请人的房屋认定为违法建筑，实属缺乏诚信的行为，违背了行政法的“信赖保护”原则，存在明显的“以拆违代拆迁”嫌疑。即使案涉建筑物没有办理形式上的规划许可证，也是被申请人同意和允许的，是因政府不作为行为导致的，应由政府担责，申请人本人没有任何过错。国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》国办发明电（2003）×号规定:“……四、完善相关政策措施妥善解决遗留问题……对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”本案中，如前所述，案涉旧村改造是政府项目，案涉建筑物是经政府同意并按政府要求建设的合法建筑物。即使未取得形式上的建设工程规划许可证，也是因政府原因造成的，是历史原因造成的，申请人没有任何过错。且案涉旧村改造项目涉及42户村民（包括三期二批、四期一批旧村改造建房项目），本案社会影响重大，处理不妥将严重影响政府公信力和社会稳定。为此，对于案涉建筑物的处理，应当尊重历史、尊重事实，坚持政府公信力、诚实守信和人民群众利益至上的原则，通过改正、补办手续的方式予以处理，而非不尊重历史、不讲诚信的武断地将申请人房屋直接认定为违法建筑。案涉房屋是合法的，是符合政府要求且受政府许可的，也应受法律保护，根本不存在违法建设情况。被申请人罔顾案涉房屋建造背景，认定申请人建造案涉房屋系违建行为，明显认定事实不清、证据不足，适用法律错误，具体行政行为明显不当。综上所述，现申请人根据《中华人民共和国行政复议法》等相关法律法规之规定向贵府申请行政复议，望贵府在全面审查事实的基础上，本着尊重历史、尊重事实的原则，维护申请人的合法权益，支持申请人的复议请求，维护申请人的合法权益。
被申请人答复称：一、申请人的申请事项不属于行政复议范围，应通过信访复查程序提出申请。根据《行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五） 认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”被申请人对申请人作出的信访事项处理意见书并不是一项行政行为，仅仅是对申请人向政府机关、部门邮寄的律师沟通函中所涉相关征收及补偿问题、观点的释明。在释明中没有对申请人设定新的义务也没有减损申请人的权利。被申请人认为，所作出的信访事项处理意见书并没有侵犯申请人的合法权益，因此，该信访事项处理意见书不属于行政复议的范围。根据《依法分类处理信访诉求工作规则》（国信发（2022）×号）第十二条规定:“信访复查（复核）机关、单位在信访复查（复核）中，发现事项应当适用其他途径而未适用，以信访处理代替第三条第二款第一项、第二项、第三项、第四项、第五项规定的方式作出处理的，应当区分情况，撤销信访处理（复查）意见，要求原办理机关单位适用其他途径重新处理，或者变更原处理（复查）意见。”根据上述规定，若申请人认为被申请人作出的信访事项处理意见书适用法律错误，应向被申请人的上一级机关提出复查。二、申请人提交的沟通函属于信访函件。根据《信访工作条例》第十七条规定：“公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，有关机关、单位应当依规依法处理。”“采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”2023年4月12日，被申请人通过浙江省民呼我为统一平台中信访事项一件事模块收到上级转办的申请人提出的律师沟通函，在该沟通函中，提出被申请人在实施集体土地征收过程中应当按照土地管理法及国务院的规定依法进行，不得实施逼迁或违法强制拆除。同时，沟通函指出被申请人在征收过程中存在未保障申请人原有生活水平不降低的要求、通过违法强拆的手段来促进征收工作等情形，并且，沟通函还就此提出了意见和建议。被申请人认为，申请人系通过律师沟通函的形式向政府部门提出意见和建议，因此，申请人属于信访人，所寄送的函件属于信访函件。三、被申请人作出的意见书符合法律程序。根据《信访工作条例》第三十一条规定：“对信访人提出的申诉求决类事项，有权处理的机关、单位应当区分情况，分别按照下列方式办理：（一）应当通过审判机关诉讼程序或者复议程序、检察机关刑事立案程序或者法律监督程序、公安机关法律程序处理的，涉法涉诉信访事项未依法终结的，按照法律法规规定的程序处理。（二）应当通过仲裁解决的，导入相应程序处理。（三）可以通过党员申诉申请复审等解决的，导入相应程序处理。（四）可以通过行政复议行政裁决、行政确认、行政许可、行政处罚等行政程序解决的，导入相应程序处理。（五）属于申请查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益职责的，依法履行或者答复。（六）不属于以上情形的，应当听取信访人陈述事实和理由，并调查核实，出具信访处理意见书。对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。”被申请人收到上级转办的律师沟通函后，就沟通函中的内容进行核查。经查，2022年11月23日，被申请人向申请人的父亲徐某兔（申请人父亲）下发了《责令限期整改通知书》；2023年4月24日，徐某军（徐某兔儿子）向金华市婺城区人民法院提起行政诉讼；2023年5月9日，被申请人作出自撤的决定；2023年6月21日，金华市婺城区人民法院裁定同意徐某军撤诉。另外，在签约期内，徐某兔与金华市婺城区某乡人民政府签订了《征地补偿安置协议》。沟通函中虽然有认为被申请人未保障申请人合法权益的表述且征地有违法行为等内容，但是并没有要求被申请人查处违法行为、也没有要求被申请人履行保护职责。而且，律师沟通函仅仅是就依法征迁这一问题展开法律分析，被申请人无法通过导入到诉讼、仲裁程序或行政复议等行政程序予以解决。所以，被申请人通过向申请人出具了信访处理意见书的形式进行处理。根据《信访工作条例》第三十四条规定：“对本条例第三十一条第六项规定的信访事项应当自受理之日起60日内办结：情况复杂的经本机关、单位负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。”2023年4月12日，被申请人收到律师沟通函，在办理过程中发现该案情况复杂，延长了办理期限。2023年7月10日，被申请人作出了信访事项处理意见书，在信访事项处理意见书中，告知申请人不服处理意见的救济途径和期限，并将处理意见书依法向申请人送达。因此，被申请人作出的处理意见书程序合法。四、信访事项处理意见书未侵犯申请人的权益。律师沟通函中提出，申请人通过村委会组织竞标的方式取得宅基地，并按照村委会规划的图纸建设的房屋应当认定为合法建筑。为了解申请人的问题，被申请人进行核查，经查，拆迁工作开始后，被申请人委托调查公司对拆迁区域内房屋的面积、审批等情况进行了调查，发现申请人不能提供房屋的审批材料，也提供不了房屋的权属证明。而且，调查公司到不动产登记等部门进行了查询，也未能查找到相应的权属证明和审批材料。因此，无法认定申请人房屋的合法性。之后，经过指挥长会议讨论决定，对没有合法建房手续的房屋按照评估价的80%予以补偿。之后，被申请人将事情的原委及为何这么做的原因在信访事项处理意见书中进行了回复。但是，信访事项处理意见书仅仅是对事情经过的描述，并没有对事情的定性作出任何的结论性、评判性的结论和意见，也没有对相关事项提出处理意见或作出处理决定。因此，信访事项处理意见书没有侵犯申请人的权益。综上，被申请人作出的《信访事项处理意见书》符合法律、法规的规定，没有侵犯申请人的合法权益，而且，该处理意见书并不属于行政复议范围。因此，恳请复议机关依法驳回申请人的复议申请。
经审理查明：2023年3月28日，北京中征律师事务所接受申请人徐某群委托，就申请人集体土地房屋征收事宜向金华市人民政府邮寄《关于浙江省金华市婺城区某乡某村集体土地房屋征收一案律师沟通函》。2023年4月11日金华市信访局将该来信作为信访事项在浙江省民呼我为统一平台进行登记，因问题属地为金华市婺城区某乡，该信访件流转并交办至被申请人某乡人民政府办理。被申请人于2023年4月13日受理该信访件并向申请人作出《受理告知书》。因情况复杂，2023年6月10日被申请人作出《延长办理期限告知书》，告知延长办理期限30日。2023年7月10日，被申请人向申请人徐某群作出《信访事项处理意见书》（婺×信访复字〔2023〕30号）并于同日送达。申请人对该《信访事项处理意见书》不服，向本机关提起行政复议。
另查明，案涉《关于浙江省金华市婺城区某乡某村集体土地房屋征收一案律师沟通函》包括案件目前情况及法律分析、律师建议三部分，主要内容为反映申请人户以竞标方式所获的宅基地上所建房屋未被认定为合法建筑未得到合理合法补偿，同时对部分房屋面积仅按照1340元/平方米补偿明显过低，无法保障原有生活水平不降低。申请人代理律师认为申请人以竞标方式所建房屋应认定为合法建筑并依法补偿，征收部门不得以拆除违法建筑之名行征收之实，不得实施逼迁或违法强制拆除，应当依法保障被征收人获得公平补偿权利，并建议以沟通协商方式解决此事并保留诉诸法律的权利。
被申请人针对上述反映问题经核查后在《信访事项处理意见书》中分别进行回应说明，1、按照当时当地村委会规定，通过招标方式取得新宅基地系村民自治行为，竞标款收费主体不是政府单位不属于行政收费；2、经调查未查询到该宅基地的相关审批材料，无法认定合法性，为保障申请人合法权益，征收单位通过指挥长会议讨论后决定，对没有合法建房手续的房屋按照估价的80%予以补偿。被申请人已对《责令限期改正通知书》自行撤销；3、依照相关政策文件和调查评估结果依法开展征收补偿，对集体经济组织成员按规定进行货币化安置及公寓房安置；4、2022年11月27日申请人父亲徐某兔与指挥部签订《土地及房屋征收补偿安置协议》并已领取补偿款，不存在逼签或强制拆除行为。被申请人同时告知如不服处理意见，可在30日内向婺城区政府提出复查申请。
以上事实有《关于浙江省金华市婺城区某乡某村集体土地房屋征收一案律师沟通函》及邮寄凭证、婺×信访复字〔2023〕×号《信访事项处理意见书》及送达回证、延长办理期限告知书、信访转办、受理流程截图、补偿安置协议、征收补偿资金支付单等证据证明。
本机关认为：本案的争议焦点为被申请人作出的《信访事项处理意见书》是否属于行政复议受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”可见，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的具体行政行为。本案中，申请人委托北京中征律师事务所律师作为其代理人，向金华市政府邮寄《关于浙江省金华市婺城区某乡某村集体土地房屋征收一案律师沟通函》，反映申请人集体土地房屋征收相关问题，后该事项以信访形式转办至被申请人处，被申请人经调查作出案涉《信访事项处理意见书》，对律师沟通函中提出的问题和分析进行了回应，该处理意见书对申请人的合法权益及权利义务不造成实质影响。故该《信访事项处理意见书》并非具体行政行为，申请人提起的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，本机关决定：
驳回申请人的行政复议申请。
申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。
金华市婺城区人民政府
2023年11月20日